农业转移人口城镇化与中小城市功能提升关系研究

　　党的十八大报告指出，要“加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口城镇化，努力实现基本公共服务城镇覆盖所有常住居民。” 2012年中央经济工作会议也明确提出，要“把有序推进农业转移人口城镇化作为重要任务抓紧抓好”。党的十八届三中全会进一步提出“推动农业转移人口城镇化，逐步将符合条件的农业转移人口转变为城镇居民”。 “可见，有序推进农业转移人口城镇化已成为我国积极稳妥推进城镇化、提高城镇化质量的重要举措。在我国城镇化发展实践中，大量人口人口涌向大城市，引发一系列“大城市病”问题，亟待充分发挥中小城市的承载作用，促进人口向中小城市转移但中小城市面临着功能不完善、人口承载能力低的问题，因此有必要研究农业转移人口城镇化与中小城市功能提升的关系。探索并提出促进两者形成良性互动发展关系的政策建议。

　　1。农业转移人口城镇化与中小城市功能提升的关系

　　当前我国国情和经济社会发展阶段，推动农业转移人口城镇化关键在中小城市。完善中小城市功能是有序推进农业转移人口城镇化的前提和基础条件。农业转移人口城镇化是城镇化推进和逆转的结果，是中小城市功能提升的动力。两者是相互促进、良性互动发展的关系。

　　（一）中小城市是吸纳农业转移人口的重要载体

　　农业现代化需要的农业劳动力越来越少。发展现代农业，推进农业现代化，是提高农业质量、农业效率、农业竞争力的必然选择。是促进农业增效、农民增收、农村发展的根本出路。这是全面建设小康社会的重要任务。然而，农业现代化的发展对农业劳动力产生了挤出效应。随着农业现代化的发展，农业规模化、标准化、科技化、机械化水平不断提高，导致现代农业对农业劳动力产生挤出效应，需要的农业劳动力越来越少。

　　同时，由于农业的弱性、效率相对较低，越来越多的农业人口倾向于离开农村，流向城镇。

　　加上我国人多地少，人均耕地面积只有1.35亩的现实，农业剩余劳动力必然会向城镇转移，通过这个过程成为城镇人口的公民化。大量农业人口向中小城市转移是现实的选择。

　　从农业人口转移目的地来看，主要有三种类型，即就地转移、向大城市转移、向中小城市转移。从我国农业人口转移实践来看，通过农业产业化经营和村办、乡镇企业推动农业人口就地转移存在种种弊端，显得不现实。向大城市转移是目前我国农业人口的主要转移方式，但大量农业人口涌入大城市也引发了一系列“大城市病”问题。诸如交通拥堵、住房短缺、资源短缺、环境恶化、城市内涝等，给大城市的人口带来了巨大的压力。同时，由于基础设施和公共服务设施不完善，大量农业转移人口无法成为公民并完全融入城市，引发一系列社会问题。中小城市是城乡之间的桥梁和纽带。他们具有就业方便、落户门槛低、社会关系稳定等独特优势。这也决定了我国现阶段有序推进农业转移人口城镇化的主体是中小城市。载体。

　　综合考虑我国基本国情、我国城镇化发展阶段、我国经济社会发展基础，有序推进中小城市农业转移人口城镇化，促进农业人口转移向中小城市倾斜，是我国适应国情和新型城镇化发展的要求，是科学推进新型城镇化、提高城镇化质量、促进城镇化健康发展的必然选择。

　　（二）完善中小城市功能是推动农业转移人口城镇化的前提

　　中小城市是吸纳农业转移人口、推动农业转移人口城镇化的重要载体和必然选择。但中小城市要想吸纳大量农民工并实现市民化，还必须有相对完善的城市功能作为支撑。完备的产业发展功能、集聚辐射功能、宜居功能、服务功能、环境功能等是中小城市吸纳农业转移人口、推动农业转移人口城镇化的前提。这是因为完善的产业功能为农业转移人口提供了充足的就业岗位；较强的集聚功能，吸纳劳动力、资本、技术等生产要素向城市聚集；完善的宜居功能为农业转移人口提供了充足的就业机会。住宅服务；服务功能齐全，为农业转移人口提供教育、医疗等各项社会服务；良好的环境功能，提供良好的基础设施和生态环境等

　　但大多数中小城市城市功能不完善，制约了农业转移人口城镇化进程。比如，大多数中小城市产业基础薄弱，产业功能薄弱。一方面，这导致就业机会不足，不能满足农业转移人口的就业需求。另一方面，该市经济、金融实力薄弱，从而影响基础设施和基础设施。公共服务设施投入不足、设施滞后。水、电、热力、交通、通讯等基础设施滞后，教育、医疗、住房、社保等公共服务不完善，导致农民工难以融入城市、实现市民化。

　　从这个角度来看，中小城市功能的完善是提高其吸纳农业转移人口能力的前提，从而有序推进农业转移人口城镇化。

　　（3）中小城市功能的完善也是推动和推动农业转移人口城镇化的结果

　　大量农业剩余劳动力向中小城市转移及其城镇化，将促进和倒逼中小城市功能的完善，是提升中小城市的动力。发挥中小城市的功能。原因在于，一方面，大量农业剩余劳动力向中小城市转移，将为城市工业发展提供充足的劳动力资源，从而促进城市工业的发展，从而提高城市的竞争力。综合经济实力和地区金融实力。这使得城市有财力和实力加强城市水、电、热等基础设施建设，逐步完善教育、医疗、社会保障等公共服务体系，从而提高综合承载能力加强中小城市建设，提升中小城市综合功能。 。另一方面，大量农业剩余劳动力向中小城市转移并成为市民，这就要求中小城市具有较高的综合承载能力和相对完善的综合功能，这就倒逼中小城市规模城市，完善城市功能。

　　因此，中小城市功能完善、综合承载能力提升，不仅为农业转移人口创造条件，还将进一步促进农业转移人口和产业向小城镇集聚。大中城市，产业结构调整和产业升级步伐加快，增强区域创新能力，带动人口和就业结构变化，形成更加合理的人口和就业结构。相应地，合理有序的人口就业结构和强大的区域创新能力，将反过来促进当地产业转移和加快产业升级步伐，进一步增强中小城市的综合经济金融实力，使之成为中小城市的发展引擎。进一步发展。完善城市各项基础设施和公共服务设施，提高公共服务水平，加强生态环境保护，营造宜居生活环境，进一步提升城市功能。更重要的是，当地有能力将所有农民工纳入城市公共服务体系，让他们享受平等的公共服务，真正成为公民。

　　（四）农业转移人口城镇化与中小城市功能完善互动发展机制

　　综合分析表明，中小城市是吸纳农业转移人口、推动农业转移人口城镇化的重要载体。中小城市功能完善，可以加快农业剩余人口向城市转移，实现农业转移人口的文明进程，同时促进农业转移人口城镇化。反过来，市民化又促进和倒逼中小城市功能的完善。农业转移人口城镇化与中小城市功能完善之间存在相互促进、互为因果的良性循环。其交互开发机制可以简单地用图1来表示。

　　2。农业转移人口城镇化与中小城市功能提升关系现状分析

　　中国是一个人口众多的传统农业国家。推动农业剩余劳动力向城镇转移、促进农业转移人口城镇化是刻不容缓的任务。但中小城市普遍欠发达、产业支撑不足、功能不完善、综合承载能力弱，制约了农业转移人口城镇化步伐。农业转移人口城镇化与中小城市功能完善尚未形成相互促进、互动发展。循环关系。

　　（一）农业转移人口城镇化现状

　　农业转移人口市民化是指农业转移人口向公民转变的过程。具体来说，是指农业转移人口在进城务工的同时，取得城镇常住户口，平等享受城镇居民的各项社会福利。以及政治权利成为城市居民的过程。

　　推动农业转移人口城镇化，必须满足一定的社会和个人条件。从社会条件来看，要求城市具有较为完善的城市功能和较强的城市综合承载能力，能够容纳足够的人口；以及较强的综合经济实力，能够承担增加基础设施、提供公共服务、增加公共服务的任务。农业转移人口城镇化管理及其他公共支出。就个人条件而言，一是能够就业，有稳定的收入，足以维持自己及家人在城市的住房、教育、医疗等生活费用；其次，必须能够获得与城市居民平等的地位，实现从农民到公民的转变；三是能够与城镇居民平等享受教育、医疗、社会保障等公共服务。四是有较高的入籍意愿，适应城市生活的各种质量条件。基于这些条件，推动农业转移人口城镇化主要受当前经济社会发展的影响。具体包括较好的产业基础和经济实力、比较完善的城市基础设施和公共服务设施、均衡的城镇化。公共服务体系、与时俱进的社会观念和意识、比较健全的制度和政策体系等条件。

　　从我国农业转移人口城镇化现状来看，近年来我国城镇化发展迅速，进城就业的农业转移人口是支撑城镇化快速发展的主力军。农业转移人口“家庭化”转移和居住稳定趋势明显。家庭搬出并与农业和农村地区完全分离的情况很常见。新一代农民工大多长期在城市生活，入城意愿强烈。户籍制度和公共服务体系改革加快推进，农业转移人口城镇化政策环境逐步宽松。

　　农业转移人口素质水平不断提高，收入水平不断提高。但农业转移人口城镇化过程中也存在一些问题：一是落户难、享受的公共服务水平低、社会参与和融入程度低、社会参与度低。新城区二元结构问题突出；二是大城市人口过于集中，资源环境压力加大，无法容纳过多的人口。但中小城市、小城镇发展落后，功能不完善，无法吸引更多人口；三是政策体系不完善，地方政府推动农业转移人口入籍动力不足。但农业转移人口收入水平较低，入籍能力不足。

　　（二）当前中小城市功能特征

　　中小城市是我国城镇体系的重要组成部分。他们在本地区发挥着非常重要的作用，是吸纳农业转移人口的重要载体。近年来，中小城市也取得了快速发展，综合实力大幅提升，城市各项功能逐步完善。但总体来看，我国中小城市功能尚不完善，综合承载能力不强。首先，城市功能单一。一些中小城市仅发挥生产中心功能，把经济增长作为城市发展的唯一首要目标，没有从城市功能角度考虑城市的发展建设。二是集聚和辐射能力不强。城市大同小异，缺乏特色，对区域缺乏强大的辐射能力。三是城市基础设施建设滞后，对基础设施和公共服务设施建设重视不够，投入不足，建设标准低。这就造成了基础设施落后、公共服务缺乏、就业渠道狭窄、产业和人口吸纳承载能力弱、转移人口融合度低等一系列问题。

　　（三）制约两者互动发展的原因分析

　　目前，农业转移人口城镇化与中小城市功能提升尚未形成相互促进、互动发展的良性循环。分析制约两者互动发展的原因。一是中小城市功能不完善的制约。由于中小城市综合承载能力弱、综合功能不完善，一方面中小城市吸引力不足，人口和产业不愿向中小城市聚集；另一方面，当通过招商引资等方式吸引产业落户时，薄弱的城市功能无法承载产业发展的需要和就业人口的生活需求。这是主要的约束，其他几个约束也直接或间接地导致或影响这个约束的形成。二是经济条件的制约。主要是受中小城市经济条件和农业转移人口的制约。从中小城市来看，大多数中小城市特别是农业县（市）普遍经济财力较弱，缺乏提供完善的基础设施和公共服务设施的能力；从农业转移人口来看，他们面临过高的市民化成本，主要包括户籍条件过高、住房费用过高、就业风险过高、生活成本过高等。但农业转移人口素质普遍较差。学历不高，大多从事制造业、建筑业等行业。服务业等行业收入普遍较低，难以承受过高的市民化成本。经济条件的制约是根本制约。三是体制和政策条件的制约。我国长期实行城乡二元体制。近年来，为打破城乡二元结构进行了一系列体制机制创新。但受传统体制机制惯性影响，城乡统一的户籍、教育、医疗、就业和社会保障体系尚未形成。再加上政策脚手架等因素，已经出台的政策难以落实，严重阻碍农业发展。转移人口城镇化进程。制度和政策条件的制约是内部制约。四是社会环境条件的制约。

　　从农业流动人口本身来看，由于身份、经济地位、行为模式等与城市人口的差异，他们会受到一定程度的歧视和排斥，缺乏心理认同和认同。对城市的归属感。从城市角度来看，地方政府和城市人口对农业转移人口存在认知偏差和一定程度的排斥，城市管理主要采取反范式和规制管理。由此，农业转移人口成为城市社会的边缘群体，城市二元结构问题凸显。来自社会和环境条件的约束是直接约束。

　　3。促进农业转移人口城镇化与中小城市功能完善互动发展对策

　　推动农业转移人口城镇化与中小城市功能完善互动发展。要不断完善中小城市，建设适应农业转移人口城镇化需求条件的现代产业体系、公共服务体系、基础设施体系、住房保障体系。经济功能和社会功能；构建现代城镇体系，优化人口空间布局，形成人口、产业、城市互动融合发展的局面。通过体制机制创新，形成促进农业转移人口城镇化与中小城市功能完善的长期联动发展战略。作用机制。

　　（一）加快中小城市发展，完善中小城市功能

　　中小城市功能是否齐全，是农业转移人口城镇化与中小城市功能完善能否形成良性互动关系的关键因素。因此，要加快中小城市发展，完善中小城市功能。城市功能主要包括生产、贸易、金融、物流、信息等经济功能和居住、生活、交通、教育、文化、医疗、就业、社会保障等社会功能。其中，经济功能是城市形成和存在的前提和基础。它也是城市的核心功能，制约和促进城市的形成和发展。完善中小城市功能，首先是强化经济功能，为中小城市提供产业支撑和就业支持，容纳更多的农业转移人口，为中小城市的发展提供一定的资金基础。基础设施完善，城市功能优化完善。社会功能是城市存在和发展的基本内容。它们也是城市的基本功能，决定着城市发展的水平和质量。推动农业转移人口城镇化，必须强化中小城市各项社会功能，为农业转移人口城镇生活、住房、交通、教育、文化、医疗、就业等提供基本公共服务。和社会保障。

　　（二）构建现代城镇体系，优化人口空间布局

　　中小城市是吸纳农业转移人口的重要载体。但由于大部分城市人口趋向大城市，交通拥堵、环境污染、住房短缺等“大城市病”凸显，而中小城市人口聚集能力不足。

　　因此，要加快建设现代城镇体系，实施差异化的人口集聚政策，优化人口空间布局，使人口分布与城镇等级体系相一致。坚持中心城市带动战略，按照城乡统筹发展要求，加快形成大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色、各具特色的城镇体系。竞争求发展。各城市根据不同单位，实行不同的人口集聚政策，促进人口合理分布。特大城市、大城市要落实有条件准入限制政策，有条件、分批有序推进农业转移人口城镇化。中小城市作为农业转移的主要接受者，要实施积极的人口准入政策，提高城市综合承载能力和人口吸纳能力，促进人口集中。小城镇要放宽落户条件，吸纳农村人口就近迁移。

　　（三）构建现代产业体系，提升产业支撑能力

　　雄厚的产业基础是推动农业转移人口城镇化、完善中小城市功能的重要基础条件。一方面，产业发展是农业转移人口解决就业问题的前提和基础条件；另一方面，产业发展与城市功能提升之间存在着相互促进、动态关系。产业发展和产业结构调整优化、升级是推动城市功能完善的基础和主要因素。当前，中小城市必须围绕重建产业基础、产业转型升级、提供就业需求，加快产业发展，构建现代产业体系，提高产业支撑能力。一是着力做大产业规模。通过招商引资、承接产业转移、营造良好发展环境等多种渠道，加快中小城市产业集聚，扩大产业规模，优化城市和产业空间布局，促进中小城市产业发展。促进产城融合互动发展。二是着力推动产业结构调整优化升级。通过改造提升传统产业，加快培育新兴产业，大力发展服务业，优化产业结构，增强产业能力。三是立足本地优势，着力培育产业特色。中小城市要依托当地经济基础、资源优势等独特优势，培育和发展特色优势产业，提高产业竞争力。此外，还要加快发展服务业，为农业转移人口向中小城市集聚提供条件。

　　（四）完善公共服务体系，提高公共服务水平

　　构建覆盖全体常住人口的均等公共服务体系，既是推动农业转移人口城镇化的重要方面，也是推动中小城市功能完善的重要组成部分。良性互动发展关系具有重要意义。因此，要围绕居民生活便利和公平正义，构建覆盖全体常住人口的均等公共服务体系，满足城市农业转移人口住房、教育、医疗等基本需求、就业和社会保障，确保他们能够在城市落户。活着。住房方面，一方面要建设包括公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房等在内的多层次住房保障体系，满足低收入家庭的住房需求，提高住房保障能力;另一方面，要出台政策将农业转移人口纳入城镇住房保障体系。教育方面，要保障农民工子女平等接受义务教育的权利。医疗方面，将农业流动人口纳入城镇基本医疗保险体系，确保其享受基本医疗服务。就业方面，要保障农业转移人口获得平等劳动收入，依法享有各项劳动权益；在社会保障方面，要逐步将农业转移人口纳入城镇社会保障体系，确保其公平享受各项社会保障权利。

　　（五）完善基础设施体系，提高设施保障能力

　　完善的基础设施是中小城市容纳更多农业转移人口的基本硬件条件，也是中小城市功能的基本组成部分。但由于地方经济基础薄弱、资金实力薄弱、规划建设管理滞后等多种原因，大多数中小城市基础设施薄弱，综合承载能力弱，是制约城市发展的重要因素。发挥中小城市功能，加快农业转移人口城镇化。原因。为此，要加强基础设施建设，构建完善的基础设施体系，提高基础设施支撑居民生产生活的能力。一方面，要加大政策和资金支持力度，全面加强中小城市道路、通信、水、电、热等基础设施建设，着力解决城市内涝等问题。垃圾污染。另一方面，提高城市基础设施规划、建设和管理水平，切实提高中小城市基础设施综合利用效率和保障水平。此外，要完善中小城市基础设施建设投融资体系，坚持市场导向，促进投融资主体多元化，着力解决基础设施资金不足问题建造。将一些商业性基础设施项目推向市场，鼓励企业和个人投资，形成政府、企业和个人多元化的投资机制。

　　（六）完善各项制度体系，提供有效的制度保障

　　制度机制是加快农业转移人口城镇化、完善中小城市功能的重要保障。要抢占中原经济区建设先行先试权，加快体制机制创新和农业转移人口城镇化试点，推动节约集约利用土地和城镇建设投融资，形成促进农业转移人口市民化的体系。与中小城市功能完善联动发展的长效机制。一要探索建立促进农业转移人口城镇化的体制机制。加快中小城市户籍制度及其附属的住房、教育、医疗、社会保障等配套制度改革，着力促进农业转移人口向小城市集聚。和中等城市，实现市民化。二是探索建立土地节约集约利用机制。走挖潜集约节约土地之路，推进农村集体土地使用权流转等制度创新，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点。三是探索建立多元化的城市建设投融资机制。落实积极的政策支持措施，建立城市建设投融资平台。

　　积极寻求国际政策性银行和商业银行贷款，吸收社会资本参与城市基础设施建设。

　　参考：
　　[1]孙志刚.城市功能理论[M]．北京：经济管理出版社，1998.
　　[2]刘传江，徐建岭，等。中国农民工市民化进程研究[M].北京：人民出版社，2008。
　　[3]米永平.城镇化进程中农民市民化的困境与出路[J].生产力研究，2012（9）：127-129.